Reflexiones politológicas sobre una eventual reforma constitucional

Por Lucrecia D’Agostino

Resumen de la intervención realizada en el marco del Ciclo Universitario de conferencias sobre la Reforma Constitucional organizado por la Universidad Nacional de Cuyo, sobre el eje “Representación territorial”, el día 15 de octubre de 2020.

En primer lugar quiero celebrar la organización de este Ciclo, convocado por el rectorado y distintas facultades de la UNCUYO, que invita a construir una mirada interdisciplinaria sobre diferentes aspectos jurídicos, económicos, políticos y sociales que subyacen a una eventual actualización de la Constitución de Mendoza. Intentaré  a continuación aportar algunas reflexiones desde la ciencia política.

Si bien como dispositivo de regulación de las relaciones sociales todo derecho es político, particularmente, el derecho constitucional es caracterizado como “el más político de los derechos”. Por un lado, las constituciones reflejan un tipo de relación entre Estado y sociedad que habita fundamental (pero no exclusivamente) en los derechos reconocidos en la parte dogmática de las cartas magnas y, por el otro, formalizan un pacto político que define el modo de organizar el acceso y ejercicio del poder. También en este segundo caso, queda sugerido un modo específico por el cual la ciudadanía se vinculará con el Estado. Las notas de nuestro actual régimen político están dadas por los principios democráticos y del orden republicano que entrelazan, entre otros puntos, a la participación ciudadana con la división de poderes. Una primera cuestión es no perder de vista esta conjugación o diálogo entre democracia y república. A continuación, quiero remitir a ello no en un plano teórico sino bien localizado, con los pies y la mirada puesta en los distintos territorios y regiones de Mendoza.

Una cuenta pendiente para la Provincia es resolver la representación territorial en el diseño de la Legislatura, dado que ambas cámaras se componen a partir del mismo criterio que es centralmente poblacional (matizado por la definición de cuatro secciones electorales que morigeran el impacto de la concentración poblacional alrededor de tres oasis). Distintas propuestas originadas en espacios académicos y políticos diversos, han reconocido esta cuestión que no resulta para nada sencilla de atender. También fue uno de los puntos centrales de la Constitución de 1949, sepultada por una intervención federal en 1956 y olvidada cada vez que se afirma que en Mendoza hace más de cien años que no se realiza una reforma constitucional. En las dos versiones constitucionales que se derivaron de este proceso constituyente que duró más de un año, quedó expresada la tensión entre los criterios territoriales y poblacionales. La tensión que persiste es la siguiente. Si para reconocer a los territorios es necesario un diseño con más secciones electorales (imaginemos elevar a 18 el número de secciones de manera de asegurar a cada departamento un legislador), con un número de escaños limitado, este aumento se traduce en la disminución de la cantidad de representantes por sección y, con ello, la participación de las minorías se ve potencialmente disminuida. Si el número de secciones electorales es menor al número de departamentos la cuestión que se presenta es definir cómo agruparlos dada la heterogeneidad poblacional, social, económica y política que los caracteriza.

El quid de la cuestión es definir un punto de equilibrio (siempre histórico) que permita que las distintas voces puedan encontrarse en un ámbito plural como una legislatura. En los tiempos que corren esto supone un desafío relacionado con, al menos, tres dimensiones de la representación política: la territorial,  la de género y la política. En el proyecto presentado en agosto de 2020, el Ejecutivo Provincial propone, como respuesta alternativa a la cuestión precedente, organizar un Poder Legislativo unicameral conformado a partir de dos grupos, el de representaciones territoriales (uninominal por circunscripción) y el de representación poblacional (proporcional en cinco secciones electorales). Aunque la definición de cada Legislatura depende de los ánimos, apoyos y convicciones de la ciudadanía en cada coyuntura electoral, podemos avizorar algunos puntos problemáticos en la propuesta oficial.

En primer lugar, la incorporación de un representante por departamento para cubrir una parte de las bancas legislativas implica incorporar solamente a las mayorías departamentales. Como la distribución de estas bancas resulta del mismo proceso electoral que aquel que define el mayor cargo de la gobernación, la mayoría de las bancas departamentales tienden a coincidir con el futuro gobierno de turno. De estas elecciones conjuntas, se deriva entonces un sesgo oficialista de la Legislatura que puede identificarse en otras provincias que tienen un sistema como el sugerido. En provincias como Córdoba, las y los legisladores departamentales son abrumadoramente oficialistas. Y no solo eso. Réplica de una cultura que queremos cambiar, son también mayoritariamente varones. Por eso, en segundo lugar, advierto que un diseño como el propuesto no favorece en principio a la paridad de género. En tercer lugar, al integrarse los dos grupos en un mismo recinto se diluye la incorporación de la representación territorial: un grupo de departamento “más poderosos” seguirán orquestando la dinámica legislativa mientras alguna voz remota seguirá clamando, con escasa posibilidad de hacer eco en el recinto, por las necesidades y las demandas de las localidades y las ruralidades más alejadas.

En lugar de prevalecer criterios como los que acabo de mencionar, la razón esgrimida por el oficialismo para modificar el cuerpo legislativo es el ajuste fiscal. Con el mismo precepto se propone eliminar la elección de término medio. Sospecho que hay otra razón subyacente que es no dejar en descubierto que establecer una legislatura más reducida, solo profundiza el problema. Si se renovara cada dos años, sería prácticamente imposible garantizar los criterios de representación territorial, política y la paridad de género (regla de tres simple: si la Legislatura tiene menos bancas, la pluralidad política, el desarrollo territorial y la paridad de género tienen menos posibilidades de realizarse). Renovar todo el cuerpo cada cuatro años disimula esa cuestión. Esa razón pragmática resulta más verosímil que referir al costo de una elección que igualmente debe realizarse cada dos años para renovar las diputaciones nacionales. El verdadero costo es que la ciudadanía se prive de una oportunidad clave de participación, convocada para renovar la representación legislativa y también para expresar un mensaje claro hacia la política, y especialmente hacia la fuerza gobernante, como validación o rechazo de la gestión de turno.

Sumado a lo anterior, es preciso realizar una lectura crítica cuya mirada recaiga en la relación entre poderes. Debilitar la Legislatura es una manera de favorecer  al poder ejecutivo (aquello que en la jerga política se expresa como “transformar al legislativo en una escribanía del gobernador de turno”). Conviene en cambio, fortalecer al poder más plural que tenemos y generar las condiciones para que dos cámaras bien diferenciadas (una representa territorios, la otra densidad poblacional), tengan el espacio y los tiempos necesarios para darse a la tarea legislativa. Necesitamos instituciones más fuertes que no deben confundirse con instituciones más costosas.

Por último, quiero referir muy brevemente a un tema que vincula los mecanismos de formación de gobierno con dinámicas sociales y culturales más amplias: el balotaje, un sistema de doble vuelta que se activa cuando en una primera elección los resultados son fragmentados y ninguna fórmula obtiene un piso de votos. Se interpreta entonces que el ganador o ganadora no posee los apoyos necesarios y frente a la posibilidad de formar un gobierno con una supuesta nota de debilidad de origen, propone un nuevo acto electoral en el cual las opciones electorales se reducen a las dos fuerzas que obtuvieran mayor cantidad de votos en primera vuelta. En Mendoza, por ejemplo, desde 1983 a esta parte, los gobernadores que menos apoyo ciudadano lograron fueron Roberto Iglesias (1999-2003) y Celso Jaque (2007-2011), quienes obtuvieron el 37,94% y 37,88% de los votos válidos emitidos en los comicios de 1999 y 2007 respectivamente. El hecho de no superar el 40% de los votos no les significó tal debilidad ni les impidió llevar su gestión a término. Pero quiero ir más allá del caso mendocino. Diferentes argumentos se han vertido para sostener o criticar la incorporación de la doble vuelta en las reformas constitucionales dadas en nuestro país en las últimas décadas. Por una cuestión de tiempo, no referiré a los mismos sino a observar la polarización política como una tendencia en los últimos años; tendencia profundizada a partir de la expansión del uso de las redes sociales. Es preciso reflexionar sobre el impacto que tienen en la política las nuevas tecnologías de información y de socialización que nos invitan a interactuar con quienes compartimos una visión de mundo y también a utilizar respuestas predeterminadas que tipifican, simplifican en exceso y debilitan la posibilidad de construir mensajes más elaborados o complejos, con mayor capacidad de encontrar o reconocer a ese “otro” que está en la base de una sociedad democrática. Las nuevas expresiones de violencia política que han aparecido en las redes obligan a una reflexión sobre su carácter poco constructivo. Frente a esa pérdida de diálogo, reparo en la necesidad de salirnos de la red social y construir otras redes que sean social y políticamente más productivas para la democracia.

Para finalizar, expresar la expectativa de que quienes dedican parte de su vida política tengan presente sus fases ascendente y descendente (hoy se gana, mañana se pierde) al momento  de pensar un rediseño institucional que pueda comprenderlos como gobierno y como oposición, según la propia dinámica de la política. Como alternativa a una propuesta que se presentó en plena pandemia sin propiciar el diálogo necesario ni el acuerdo mínimo de las fuerzas de la oposición (ni de todos los partidos que integran la coalición de gobierno), existe la posibilidad de crear condiciones más adecuadas (quizás en un contexto socialmente más oportuno) para pensar un mejor Estado y estipular acciones que democraticen y fortalezcan sus principales instituciones.

Las opiniones y los conceptos vertidos en los artículos publicados expresan la postura de sus respectivos autores y no necesariamente coinciden con la de la Universidad Nacional de Cuyo. La institución declina toda responsabilidad por las consecuencias que pudieran derivarse de la lectura y/o interpretación del contenido de los artículos publicado

Del régimen electoral que tenemos, al que queremos

por Mario Guillermo Guerrero

En buena hora Mendoza comienza a dar sus primeros pasos en la tan postergada discusión política y social respecto a la actualización de su centenaria constitución. Transversal es el acuerdo en la clase política respecto a la necesidad de adaptar el texto constitucional a los procesos político- sociales actuales que nos atraviesan como comunidad. Sin embargo, como toda propuesta de reforma política la misma ha despertado una serie de inquietudes, cuestionamientos y críticas.

En lo que a materia electoral se refiere, las principales propuestas de reforma giran en torno a dos de los órganos de gobierno provincial: el poder ejecutivo (PE) y el poder legislativo (PL); siendo en este último en el que mayor reformas se propone introducir.

En materia de PL, se propone tornar unicameral al órgano siendo que el mismo no podrá tener más de 48 legisladores. A ello se le debe sumar el hecho de que se propone que la cámara elija sus miembros por medio de un criterio mixto, siendo que 18 de sus miembros serán elegidos uninominalmente para cada uno de los 18 municipios que componen a la provincia; mientras que los 30 legisladores restantes responderían a un criterio poblacional de las secciones. Esto último implica la entrada en escena, después de más de 50 años, de la representación territorial en el PL mendocino. Adicionalmente, se propone reordenar las circunscripciones electorales de la siguiente manera: 1) Gran Mendoza Norte: Lavalle, Las Heras, Guaymallén y Capital (4 legisladores en base a la representación territorial y 11 por población); 2) Distrito este: La Paz, Santa Rosa, Rivadavia, Junín y San Martín (5 legisladores por territorio y 4 legisladores por población); 3) Gran Mendoza Sur: Godoy Cruz, Lujan de Cuyo y Maipú (3 por territorio y 9 por población); 4) Distrito Sur: San Rafael, Alvear y Malargüe (3 por territorio y 4 por población); 5) Valle de Uco: Tunuyán, San Carlos y Tupungato (3 por territorio y 2 por población). Todos ellos elegibles en una sola elección, siendo que se propone la eliminación de las elecciones de medio término. También, vale mencionar que la propuesta de reforma estipula la reducción de las reelecciones a una sola en todos los cargos públicos de la provincia.

Por el lado del PE, se propone mantener la no reelección del mismo. Sin embargo, se presenta la idea de incorporar la doble vuelta para la elección de gobernador y el hecho de que el gobernador pueda presentarse como candidato a senador nacional (opción que se encuentra actualmente vetada por la Constitución).

Ahora bien, ¿qué conclusiones se pueden obtener de las propuestas realizadas desde el gobierno actual para con el régimen electoral de la provincia? Proponemos para ello 8 puntos:

1. Reducir a una cámara el PL no significa mayor representación: pasar de 86 legisladores a 48 no es sinónimo de mayor representación debido a que, necesariamente, menos legisladores implica menos posibilidades para los partidos políticas de conseguir un lugar en la cámara. Esto último se incrementa aún más producto de la importante reducción en el número de legisladores con la que contarían cada una de las nuevas circunscripciones. Bajo el nuevo reordenamiento de las circunscripciones, por ejemplo, el Valle de Uco sólo tendría dos diputados siendo que actualmente cuenta con 10 diputados al ser parte de la tercera sección (más 8 senadores). Numerosos son los trabajos en el campo de la Ciencia Política que han expresado los sesgos mayoritarios que genera el contar con circunscripciones electorales con un tamaño menor a 5 legisladores. Esto implica que, independientemente de la fórmula de decisión que se implemente, al tener tan pocas bancas en disputa los partidos ganadores siempre serán aquellos que se encuentren tanto en la primera como en la segunda colocación sin importar que utilicemos una formula proporcional o la diferencia de votos que existan entre los candidatos. Menor la cantidad de bancas, menor la cantidad de partidos que pueden entrar a un congreso. A menor cantidad de partidos en el congreso, menor pluralidad de voces en el principal cuerpo deliberativo de la provincia. En pocas palabras, reducir a 48 la cantidad de legisladores sólo representaría un esquema en donde los mayores ganadores de las contiendas electorales serían tanto el peronismo como el radicalismo; sin mencionar los grandes beneficios que de ello obtendrían ambos al establecer que la totalidad de la cámara se renovara en una sola elección y que estas sean concurrentes con las elecciones a gobernador.

• Nuevas circunscripciones, nuevos escenarios políticos: un elemento interesante que propone la reforma es reordenar las circunscripciones electorales actuales pasando de esta manera de 4 a 6. Por ende, se procede a zonificar electoralmente el territorio provincial en 6 secciones en donde los municipios que lo componen comparten ciertas características políticas, económicas y sociales. Esto ya había sido propuesto con anterioridad por colegas como Walter Cueto y Luisa Giunta (1991)¹ o Alberto Montrum (2005)² bajo un criterio denominado por ellos como ecológico ya que los departamentos que componen a las secciones han sido integrados a las mismas siguiendo una configuración sociológica similar. Este reordenamiento de las circunscripciones implica un reordenamiento del mapa político mendocino siendo que los campos de disputas electorales se ven modificado de manera considerable. El mejor ejemplo de ello es Godoy Cruz en donde pasaría de ser el principal referente departamental de la actual sección 3 para pasar a competir las candidaturas en términos más igualitarios con departamentos poblacionalmente iguales a él como son el caso de Luján de Cuyo o Maipú.

• Un criterio territorial para la cámara a expensas del criterio poblacional: enhorabuena se propone la incorporación del principio de representación territorial. Si bien se tiene poco conocimiento de por qué este fue eliminado con la reforma constitucional de 1965, el hecho de que se reconozca la necesidad de volver a incorporarlo representa un salto cualitativo de importancia en lo que refiere a la representación de intereses en el principal órgano de deliberación de nuestra provincia. Ahora bien, al eliminarse la cámara de senadores (previo a 1965, lugar por excelencia en donde se reconocía la representación de los intereses departamentales) la posibilidad de incorporar legisladores que representen territorialmente a los municipios se realiza a expensas de reducir en más de un 35% el número de representantes con los que actualmente cuenta la cámara de diputados. Esto último atentaría contra el principio de representación de los sectores minoritarios de nuestra comunidad siendo que al adoptar un criterio necesariamente mayoritario para la selección uninominal de los legisladores territoriales, se reducen al mismo tiempo las probabilidades con las que cuenta un partido pequeño o tercera fuerza de conseguir una banca ya que la cantidad de legisladores en el principal órgano deliberativo en donde se tendría que encontrar representada la mayor pluralidad de voces (la cámara de diputados) se ha visto reducida drásticamente.

• Nada se dice sobre la fórmula de decisión: en la propuesta de reforma no se menciona cómo es que los legisladores serán elegidos. Se infiere que al constituir una cámara en donde un 35% de ellos responderá al principio de representación territorial y el 65% restante a la población, la fórmula de decisión será mixta. Es decir, se combinarían dos criterios de elección diferentes para una misma cámara. En el caso de los legisladores territoriales, inferimos, estos (al ser uno por departamento) tal vez sean elegidos a mayoría simple (con o sin doble vuelta). Ahora bien, nada se puede concluir sobre los legisladores poblacionales. De cualquier manera, teniendo en cuenta lo ya mencionado respecto a la poca cantidad de legisladores con la que contaría cada sección (todas ellas menores a 5), se puede concluir definitivamente que sin importar el criterio proporcional que se decida implementar todos ellos tendrán como principal resultado un sesgo mayoritario en favor de los dos grandes partidos de la provincia (incluso si se adopta el sistema D’Hondt).

• En el esquema anterior, la eliminación de las elecciones de medio término no generará otra cosa más que aumentar la probabilidad de contar con un poder legislativo que responda a los intereses del gobernador de turno. Al proyectar un régimen electoral en donde 18 de los legisladores serán elegidos de la misma manera que un intendente y en donde la cantidad de diputados que supuestamente responde a los criterios poblacionales es tan pequeña por circunscripción, los partidos políticos que consiguieran envestir legisladores en la cámara serán siempre los partidos que se encuentren en la primera y segunda colocación sin importar las diferencias porcentuales que existan entre ellos y las demás fuerzas. En otras palabras, se aumentan las probabilidades de que el peronismo y el radicalismo concentren casi la totalidad de los legisladores provinciales para sí y a expensas de los partidos minoritarios. Si bien es cierto que en la propuesta de reforma nada se dice sobre el hecho de que la elección de los legisladores deban ser concurrentes (o no) con las de gobernador e intendentes, al proponerse explícitamente la eliminación de las elecciones de medio término se puede concluir que en la propuesta enviada no se contempla la posibilidad de que las elecciones legislativas en su totalidad se den de manera independiente y separada a las de gobernador. Sólo separando las elecciones legislativas de las ejecutivas se podría reducir, algo, el efecto arrastre que generan tanto la concurrencia de las elecciones como así también las ya tan conocidas listas sábanas.

Sin mencionar que al eliminar las elecciones de medio término se estarían reduciendo una de las principales herramientas de control político con la que cuenta la población. Las elecciones de medio término no sólo tienen la intención de evitar supermayorías de los ejecutivos sino también evaluar el desempeño del gobierno de turno.

• Limites a la reelección: se mantiene la imposibilidad para el gobernador de ser reelecto, al tiempo que se reducen la cantidad de reelecciones para todos los cargos públicos. De esta manera el gobierno actual propone extender el alcance de la reforma constitucional impulsada en el año 2019 por el gobierno de Cornejo en lo que respecta a las reelecciones de intendentes. Por otro lado, se propone eliminar de la actual constitución la prohibición que pesa sobre el gobernador saliente de ser candidato a senador nacional. Si bien las motivaciones que llevaron en 1916 a constituir dicha norma han desaparecido, la eliminación de dicha norma parece, a primera vista, atentar contra un principio que se observa en la propuesta de reforma enviado el cual refiere a mantener un alto principio de rotación de la clase política en los cargos políticos. Sin embargo, al abrir la posibilidad de que un gobernador saliente pueda postular a senador nacional tal vez den lugar a esquemas de rotación entre gobernación-senado nacional-gobernación ya comentados por Natalio Botana³ y que tanto buscaron evitar los constituyentes en 1916. Por otro lado, si bien se menciona el deseo de incorporar la doble vuelta en la elección de gobernador, nada se menciona respecto a cuál sería el umbral electoral a superar a los fines de evitarla.

• Punto interesante a destacar: la propuesta de reforma solicita consagrar en la constitución la igualdad de oportunidades entre mujeres y varones en el ámbito público y la obligación del Estado de promover en el ámbito privado la igualdad real de oportunidades entre géneros.

De incorporarse, en términos electorales y constitucionales representaría un salto cualitativo de importancia siendo que se le daría rango constitucional a medidas como las leyes de cupo las cuales buscan garantizar la participación igualitaria de las mujeres en la política.

Vale concluir con una mención a las motivaciones que impulsan a realizar una reforma constitucional como la mencionada. Aquí entendemos que un deseo de lograr más democracia para Mendoza nunca podrá venir de la mano de medidas que impliquen necesariamente menos democracia. Al reducir el número de cámaras que componen al principal órgano de deliberación democrática del Estado mendocino, al tiempo que se reducen las instancias de votación como así también el número de legisladores que la componen en un 45%, no necesariamente nos estaremos dando un régimen político más democrático del que ya contamos. Al contrario, al atar la totalidad de la elección legislativa a la elección ejecutiva se aumentan las probabilidades de que el efecto arrastre característico de las listas sábanas (potenciado, a su vez, por el sesgo mayoritario que generarían la composición de la cámara, la fórmula de decisión y el tamaño de las circunscripciones) terminen constituyendo importante mayorías que facilitarían cualquier tipo de actividad legislativa que desee impulsar el gobernador en cuestión sin ningún tipo de deliberación legislativa plural y democrática.

Adicionalmente, las motivaciones que nos impulsen a discutir la reforma de nuestro régimen electoral nunca deben partir de la idea de los “costos de la política” siendo que dichos esquemas no atacan las verdaderas causas de la ineficiencia en el funcionamiento del, por ejemplo, poder legislativo. Las ineficiencias y sesgos que arroja el régimen electoral mendocino no son por causa de problemas tributarios, sino más bien de los incentivos político institucionales que el mismo arroja. El hecho de que Godoy Cruz se haya constituido en el eje central en torno al cual se constituyen las candidaturas de diputados y senadores de la actual tercera circunscripción electoral no se debe a que en Mendoza existan elecciones legislativas de medio término, sino más bien a que la distribución de los departamentos en las circunscripciones que actualmente dispone la actual ya no corresponden a la realidad de 1916. De la misma manera, el hecho de que los municipios del Gran Mendoza se encuentren políticamente sobrerepresentados en ambas cámaras del poder legislativo no se debe a un “exceso de cámaras (y de legisladores)”, sino más bien al hecho de que los constituyentes de 1965 se dieron (equivocadamente) dos cámaras sin diferencia alguna en su principio de representación más que en la cantidad de miembros que cada una contaba para sí.

En síntesis, como bien resalta el proyecto de reforma ya enviado desde el oficialismo, Mendoza se debe a sí misma el discutir una constitución provincial que refleje sus actuales necesidades políticas, económicas y sociales. Ahora bien, esto último no se debe dar a expensas de acrecentar, profundizar y potenciar los sesgos ya existentes en nuestro régimen electoral; sino que más el proyecto que surja en los próximos procesos de negociación, deliberación y discusión deben procurar en todo momento garantizar un mejoramiento y aumento de las actuales condiciones de representación que la provincia ya tiene e incluir aquellas que aún no tienen como son el caso de la representación territorial. Así, y sólo así, pasaremos del régimen electoral que actualmente tenemos hacia uno que nos represente en pluralidad.

Referencias:

1 Cueto, Walter y Giunta, María Luisa (1991) La reforma legislativa de Mendoza. Una propuesta de diseño constitucional. Buenos Aires: Ediciones Desalma.

2 Montbrun, Alberto (2005) El funcionamiento del sistema electoral de Mendoza y algunos lineamientos para su reforma legal. Propuesta de reforma elaborada por el espacio político “Cambiemos la política”.

3 Botana, Natalio (1995) El orden conservador. Buenos Aires: Sudamérica.

Fecha de publicación: 14 de agosto de 2020.

Las opiniones y los conceptos vertidos en los artículos publicados expresan la postura de sus respectivos autores y no necesariamente coinciden con la de la Universidad Nacional de Cuyo. La institución declina toda responsabilidad por las consecuencias que pudieran derivarse de la lectura y/o interpretación del contenido de los artículos publicado